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公司治理研究
国资授权经营体制改革:理论、实践与路径变革(下篇)

来源:中国董监事培训网   编辑:admin   录入:admin   发布时间:2018/6/25 10:28:20 

探索有效的国有资产经营方式,提高国有资本营运效率,一直是我国经济体制改革理论创新与实践探索的重点。党的十九大报告指出“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”,标志着国资授权经营体制改革进入一个新的阶段。本文梳理了国有资产管理从“国有资产授权经营”到“国有资本授权经营”的理论认识与演化,总结与反思了国资授权经营体制改革的实践历程与经验,并在此基础上,探寻深化国有资本授权经营体制改革的实现路径。
作者:李南山(中企培企业文化交流中心特聘讲师)
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路径变革:深化授权改革探寻高质量发展之道
党的十九大提出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。贯彻“质量第一、效率优先”的发展方针,深化国有资本授权经营体制改革,要依循“全面强化责任、规范授权关系、提高监管效率”的体制变革路径,推动国有资本“做强做优做大”,充分发挥国有经济在现代化经济体系建设中的活力、控制力和影响力。
1、全面强化国资管理责任
雄厚强大的国有资产,是中国特色社会主义事业的物质基础,也是社会主义市场经济的根基所在。党的十八大和十九大都明确提出“完善各类国有资产管理体制”,要建立健全各类国有资产监管的制度体系,包括经营性国有资产(含国有金融资产)、行政事业性国有资产和资源性国有资产,实现国有资产监管的制度化、规范化和系统化,这是全面加强各类国有资产监管作出的重要部署。2018年1月实施的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》,是党中央加强人大和全社会对国有资产的监督,推进国有资产管理公开透明,为加强国有资产管理和治理体系建设奠定坚实基础,使国有资产更好服务发展、造福人民的重大举措,也为国有资本授权经营提出强化管理责任的新要求。
国有资产属于国家所有即全民所有,是全体人民共同的宝贵财富。国有资产虽然是公有制,但无论是国家还是全民,都不可能直接经营管理我国百万亿级规模、分布广泛、结构复杂的国有资产,因此,依据两权分离和委托代理等原理,深化国有资本授权经营体制改革,必须从代理链源头发力,层层拧紧代理责任,完备国有资产所有者与代理经营管理者之间的信托契约,落实授权经营的责任主体,构建科学高效的国有资产监管制度。不断完善产权制度和要素市场化配置,建立“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的现代化经济体系。
2、依法规范授权经营关系
“重大改革于法有据。”国资授权经营改革是从国家机关批准试点授权起步的,无论是东风集团的“破冰试点”,还是上海、深圳、武汉等地方先试先行的实践,都是以行政性授权方式,建立国有资产经营管理的产权关系。2003年后,随着国资管理法律、法规的设立与完善,国资授权经营改革也进入了“市场化”“法治化”的新阶段。党的十八届三中全会以来,改革的政策性文件明确了国资授权经营改革的市场化方向,要遵循市场经济和现代企业发展的规律,确立国资授权经营法治化运行的原则,注重以市场和法治手段,理顺授权关系、规范授权行为,做到“主体合格、客体合法、权责明晰”。
“主体合格”。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确,国有资本授权有直接授权和间接授权两种,授权主体也有国有资产监管机构和政府两类;被授权主体是国有资本投资公司和国有资本运营公司两类。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责;国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责,依法自主开展国有资本运作。
“客体合法”。客体是授权双方主体权利义务所共同指向的对象,即授权的具体内容。要准确区分“授权”、“放权”和“还权”。改革中涉及规定标准和权限范围以内国有出资企业股权流转权交给国有出资企业的,属于“下放”,中央企业子企业的国有股权流动事项给地方国资委和中央企业,也属于“下放”;依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,属于“还权”;唯有将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使的,才是真正的“授权”。
“权责明晰”。坚持“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则,理顺授权双方主体之间的信托责任关系。避免授权行为的简单化,下发公文、开个大会就宣布国有资本经营授权,缺乏具体的权利义务约束与保障。要强化契约精神,以书面方式具体明晰权责关系。按照“一企一策”,明确对各授权经营主体的权责约束,以财务性持股为主的授权,重点突出国有资本流动和增值状况指标激励导向与约束;以战略性核心业务控股为主的授权,重点突出以战略目标、财务效益和资本回报为主的指标激励导向与约束。授权事项要记载于公司章程之中,对接公司法人治理结构,真正发挥被授权主体政企分开的“隔离带”作用,确保被授权主体依法自主经营。
3、加强监管提高运营效率
国资授权经营本质上属于委托代理,授权方不能因授权而懈怠自身的职责。授权后必须做到“监管到位”。“授权不是一放了之,要权责对等、放管结合。”(肖亚庆,2018)授权方要按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,由管企业为主向管资本为主转变,由管实物形态的国有资产向价值形态的国有资本转变。更多运用法治化、市场化的监管方式,建立监管权力清单和责任清单,优化监管流程,加强资本监控,通过计算机联网、数据总控等方式,随时了解被授权企业运营状况,提高监管效率,做到监管与被授权企业的经营行为同步;在授权契约、公司治理的框架下,对被授权主体按不同功能定位,在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面,实施精准有效的分类监管,推动国有资本合理流动、优化配置,有效推动国有资本“做强做优做大”,更好支撑我国经济的高质量发展。
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结语
国有资本授权经营体制改革,是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”,也是涉及产权制度的深度变革,其改革理论、政策指引和实施路径,都需要在改革深化的实践中不断总结、检验与完善。深化国有资本授权经营体制改革,上联国有资产管理体制改革与完善,可以推进国资管理机构职能和监管方式转变,以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础,明确权责清单,有力促进国有资本布局优化、规范运作、提高回报、维护安全,在现代化经济体系建设中发挥更强的支撑作用;深化国有资本授权经营体制改革,下接国有企业改革的深化,根据国有资本投资、运营公司的定位和运营模式,加大国有资本授权的力度,在公司法人治理结构框架下,落实国有企业独立自主经营的市场主体地位,可以更有效激发企业内部的活力和创新力,促进国有企业做强实业、转型升级,提质增效,走在高质量发展的前列。



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