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国企分类监管再审视

来源:中国董监事培训网   编辑:admin   录入:admin   发布时间:2013/3/29 8:56:36 

国企分类监管再审视
作者:李南山
  国务院国资委主任王勇年初曾表示,今年国资委将研究制定深化国有企业改革的意见,基层和企业要大胆探索、勇于开拓,允许摸着石头过河,探索分类推进国企改革的政策措施,力争有所突破。国企的分类国内外有不尽一致的标准,但分类的目的都是为了实行有效的监管,服从于国家和社会发展的总体目标。因此,改进我国国企的分类监管应明确其认识前提、基本条件和具体方法。
  分类监管应符合市场化改革的方向
  “十八大”关于“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”,要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府” ,“推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的论述,为政府职能转变和国资监管职责调整统一了认识,也为国企分类监管指出了要符合市场化发展的方向。
  履行出资人职责的机构应当遵照《公司法》等法律法规以及企业章程行使监管职责,通过公司治理进行决策和监督。然而从机构演变和当前监管实际来看,国资管理机构被授予的职权过于原则,如“管人管事管资产”的提法,往往混同了出资人职责、政府监管和行业管理等界线,加上服务型政府职能的不到位,习惯地沿用过去政府直接对国企进行监管,甚至直接管到企业内部的“人”和经营活动中的“事”;更有甚者还“下管一级重要子公司”;使国企治理机构形同虚设,难以真正形成发展动力和市场活力。因此,改进分类监管应该有利于国企和各类企业公平竞争和同台竞技,消除“厚此薄彼”;有利于政府履行提供社会公共产品职能,增进社会和谐;也有利于国企价值绩效的公正评价,国民真正感觉到国企的可信和可爱。
  构建法理框架推动政企、政资分开
  国企实行分类监管要以“两个转变”为必要背景条件:一个是以服务民生和提供公共产品为主要职责的政府职能转变;另一个是国资管理机构真正以政府授权行使出资人监管职责的转变。
  首先,改进国企分类监管的法制框架。从国资管理体制改革进程来看,党的十六大提出建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年组建国资委,中央和地方国资管理机构经同级政府授权,代表政府履行出资人职责。
  2009年5月《企业国有资产法》颁布实施,比较完整地构建了多层授权的监管体制。《企业国有资产法》界定的国资国企监督体制主要有三个层面:第一层面是国家对政府履行国有资产出资人职责的监督;第二层面是政府及政府部门对国资监管机构的监督;第三层面是国资监管机构对国家出资企业及其管理层的监督。
  党的十八大又提出要“完善各类国有资产管理体制”。至此,系统地对国资监管机构的职责、权力、责任边界进行了基本划分,“朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步,为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人五种人关系打下了法理基础”;也为国资监管机构剥离现行的公共管理、行政监督等非出资人监管职能指明了方向。
  其次,政资分开和监管职能的调整。《企业国有资产法》界定的国资国企的监督管理体制,为国企监管主体、监督职责、监督方式和监管重点等实践活动创设了完整的法理框架。但是,目前在国资监管机构对国家出资企业这一层面的监管,是与政府相关部门对企业的监督交织在一起的。两者的重要区别在于,国资监管机构是出于出资者(股东)的身份对所出资企业的监督,而政府则是出于公共管理者的身份。政府各部门履行各自的公共管理职能,其监管涵盖各类市场主体,是以各种企业为管理对象的。“政府是创造环境的主体”,政府出台的政策对各类企业、各类资本应当是一视同仁的,目的是通过公共政策创造公平竞争环境和维持市场经济秩序。
  三维判定国企类型,加强科学监管
  根据国有资本两重性理论基础和市场化实践,国企分类可以资本配置、经营目标和定价机制,建立三维度分类标准的模型,以利于克服分类的随意性和增强科学性,以有效调整和改进国企监管的措施。图1、国企三维度分类标准模型
  
国有企业三维分类框架
  三维度分类方式可以准确判定公益型、市场型和混合型(再细分为准市场型和准公益型两类)的国企类型,对应不同的监管方式的组合及其监管效果。
资本构成方面,可以分析国企资本金的来源、构成和控制方式。按照政府出资的多少及对企业的控制力强弱,可划分为国有独资、绝对控股、相对控股等三个级别。资本比重和结构将直接影响对企业决策的控制权,并进而影响到国企的治理结构、公众程度、价值创造方式及绩效标准等监管问题。
  目标定位方面,可以分析设立企业定位及核心目标,是追求利润最大化,还是追求社会公益、面向全社会提供公共产品或服务。处于两者之间的主要是指承担特殊政策职能的国企,实现政府在政治、军事、宏观调控等方面的特殊职能。
  定价机制方面,可以分析企业产品或服务的定价方式,以是否拥有完全自主的定价权判别竞争性程度。如市场竞争形成的定价机制,调价自主权在企业,倾向于竞争性;如企业根据成本报价并接受政府核价与批准的定价机制,则更倾向于公益性。
三维度分类方式明确细分了评价标准和赋值要求,通过量化评价和聚类分析,建立量化评分细则以及指数分布状况,准确判定公益型、市场型和混合型(再细分准市场型和准公益型两类)的类型。三维度分类方式可以准确判定公益型、市场型和混合型(再细分为准市场型和准公益型两类)的国企类型,对应不同的监管方式的组合及其监管效果
图2:国有企业分类的统计分布(示意图)
应用三维模式进行分类,可就各类国企的监管主体、监管重点、监管方式和监管目标等方面,建立健全分类行使国有股权的,科学、完整的监管体系,增强国有资本的导向性和评价性。国资管理机构可相应确定监管主体的权责,以及国资结构调整、战略布局、发展规划、绩效目标、考核评价和红利分配等方式。
(分类监管的框架见下表1)

类别
监管主体
监管重点
监管方式
目标与考核
公益型
政府有关部门监管(出资及补贴费用的公共监管)+出资人机构监管
政府部门重点对政府项目计划实施进度、资金使用情况、完成情况等进行监管;
出资人机构重点监管治理制度的规范性和有效性
建立和完善治理结构,在决策和监督机构中增加公共利益或政府有关部门的代表。
对企业主要负责人的管理和评价
社会效益最大化(目标)
控制指标:项目计划、成本、效率、服务质量和工期进度
市场型
出资人监管
按照《公司法》股东权限实施监管
出资人机构重点监管出资企业的国有资本的布局结构合理化和增值性
充分发挥董事会的治理核心作用,形成商业化治理模式;代理人(董事、监事)的专业化、职业化的发展方向
资本价值最大化(目标)
控制指标:资本回报率、税后净利润、EVA等盈利性指标
混合型
出资人机构监管为主+政府有关部门适度监管
出资人机构重点监管出资企业治理制度规范性和有效性
第二层子公司整合重组,不再有混合型
建立和完善治理结构。保留对企业主要负责人的管理和评价
引入外部监管和市场化运行机制
资本收益、财务回报+特定社会目标
控制指标:财务绩效 + 超额利润提高分红上缴比重



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